我国职业技能等级认定制度的构建在很大程度上借鉴了英国、德国等国家的经验做法，但由于我国独特的国情决定了我们必须立足于我国实际去研究职业技能等级制度。在本质上，职业技能等级制度是我国长期以来技能人才培养评价机制改革创新的产物。从时间逻辑上来讲，我国人才培养评价机制改革创新与行政体制改革、政府职能转变相伴相生。“放管服”改革作为政府职能转变的重大创新，对职业技能等级认定制度的建立和发展起到了催化作用。深入研究“放管服”改革这一背景，对于深刻理解职业技能等级认定制度产生的背景、目的和意义具有重要价值。
一、“放管服”改革：我国行政体制改革的必然、实然与应然分析
（一）行政体制改革是顺应经济体制改革的必然之举
改革开放以来，伴随着经济体制改革和社会主义市场经济体制的建立，我国先后进行了8次行政体制改革，以适应社会发展及经济体制改革的需求。改革开放初期，我国面临的最重要的任务是建立并完善社会主义市场经济体制，其核心是处理好政府与市场的关系。市场在资源配置中的重要作用的发挥离不开政府职能的转变，政府职能的转变有赖于行政体制改革。然而，“当时计划经济体制下所形成的政府组织机构已成为政府职能进一步转变的组织障碍”，因此，加快推进行政体制改革并实现政府职能的转变，成为建立与完善社会主义市场经济体制改革的必要条件。尤其是2003年以来，我国经济体制改革不断深入，而政府机构的不适应愈发明显，这就需要通过机构改革以适应市场经济发展的需要，进而不断推进行政体制改革。
（二）行政体制改革的实然之状
改革开放以来，我国先后于1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年、2013年和2018年进行了8次行政体制改革。从改革的重点来看，可以将这8次改革划分为三个阶段，其中1982、1988、1993、1998、2003年为第一阶段。该阶段以工业经济管理部门行政体制改革为重心，以改变计划经济体制下的管理模式，为社会主义市场经济体制的建立与完善创造良好的条件。该阶段行政体制改革取得了一定成效，但是“效率低下、资源浪费、官僚主义等行政顽症没有真正解决，政府职能的转变显得步履艰难，行政审批制度的改革还不能说已经取得了实质性成效”。2008年、2013年的改革为第二阶段，该阶段行政体制改革的重心是实施大部制并推进政府职能的转变，政府公共服务职能日渐凸显。在这一阶段，“放管服”改革应运而生，也由此将行政体制改革推进到第三阶段，即2018年的改革，这一阶段改革的重点是提升国家治理体系和治理能力的现代化水平。
（三）“放管服”改革是新时期行政体制改革的应然之为
2015年5月，国务院首次提出了“放管服”改革的概念，即简政放权、放管结合、优化服务。2018年，李克强总理在全国深化“放管服”改革转变政府职能电视电话会议讲话中强调，“‘放管服’改革旨在推动政府职能深刻转变，使市场在资源配置中起决定作用和更好发挥政府作用，这是一场重塑政府和市场关系、刀刃向内的政府自身革命”。
通过横向比较可以发现，“放管服”改革相较于历次改革而言，在价值取向、改革动因、改革重心等方面均有显著特征。在价值取向方面，“放管服”改革体现了行政机制改革由注重经济效益向注重社会公平转变，“人民至上”的价值取向日益凸显。在改革动因方面，“放管服”改革凸显了行政体制改革的主动性，由被动“职能转变”逐渐向主动“转变职能”过渡，是行政体制内生的自我革命。在改革重心方面，“放管服”改革更加注重效能性而非结构性，政府的政治职能逐渐弱化，经济职能、科技文化职能和社会事务管理职能逐渐强化，行政体制改革的实效性更加凸显。
二、职业技能等级认定制度：“放管服”改革背景下技能人才评价机制改革的产物
2015年，国务院印发《2015年推进简政放权放管结合转变政府职能工作方案》，为破解制约创新发展的堵点、干事创业的痛点和市场监管的盲点，方案明确了简政放权放管结合的8个任务，其中包括“深入推进职业资格改革”和“深入推进教科文卫体领域相关改革”，目的在于建成与我国经济社会发展和人才队伍建设相适应的人才评价机制，构建完善的职业资格框架体系。职业技能等级认定制度作为国家资格框架体系的重要组成部分，在本质上是技能人才培养评价机制改革创新的产物。
（一）技能人才评价机制改革：与行政体制改革同向而行
“放管服”改革的核心在于通过转变政府职能进而激发市场活力，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。对于市场而言，其活力取决于人才的能力。因此，构建与社会主义市场经济体制相适应的人才评价体制机制是影响“放管服”改革效能的关键因素。
我国现行的技能人才评价机制，是以建国初期工人技术等级考核制度为基础不断完善而来的。自1993年以来，我国深入推进人才评价机制改革，为激发市场活力提供了充足的人才支撑。可将人才评价机制改革划分为职业资格证书制度的形成、职业资格证书制度的完善、职业技能等级认定制度的建立三个阶段:
第一阶段（1993—2006年）：职业资格证书制度的形成。1993年，《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》首次提出要建立职业资格证书制度，作为学历文凭的重要补充。1994年，原劳动部、人事部印发《关于颁发〈职业资格证书规定〉的通知》，明确了职业资格的两个部分：从业资格和职业资格，该通知是我国职业资格证书制度的纲领性文件。1995年，《中华人民共和国劳动法》首次为职业资格证书制度赋予了法律依据。1996年，《中华人民共和国职业教育法》在学历证书和职业资格证书制度的基础上增加了“培训证书”。自此，我国职业资格证书制度初步成型，为职业技能等级认定制度的建立奠定了基础。
第二阶段（2007—2016年）：职业资格证书制度的完善。职业资格证书制度的出现，在一定程度上促进了人力资源的开发、职业教育的发展，提高了技术人才的地位。但随着社会主义市场经济体制的不断完善，职业资格证书制度的弊端不断显现：重数量轻质量、重发放轻监管等问题严重扰乱了健康的市场秩序。对此，2007年，国务院办公厅印发了《关于清理规范各类职业资格相关活动的通知》，开始对职业资格进行清理。2013年，国务院进一步加大职业资格的清理力度，印发了《关于取消和下放一批行政审批项目的决定》，职业资格证书制度不断完善并日趋规范。
第三阶段（2017年至今）：职业技能等级认定制度的建立。国家层面加大对执业资格的清理力度，在很大程度上规范了职业资格证书制度，但也衍生出另外一个新的问题：取消的职业资格所对应的职业、岗位人才使用与评价失去了抓手。而且随着“放管服”改革的纵深推进，无论是政府职能的转变还是市场活力的释放对技术技能型人才的需求越来越明显。在这样的背景下，2018年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于分类推进人才评价机制改革的指导意见》，2019年，人社部印发了《人力资源社会保障部关于改革完善技能人才评价制度的意见》，提出建立“职业技能等级认定制度”，初步建立了集职业资格评价、职业技能等级认定、专项职业能力考核的多元化技能人才评价方式。
纵观发展历史可以看出，我国技能人才评价机制改革呈现以下显著特点：一是与国家行政体制改革同向而行；二是与国家重大发展战略同频共振。技能人才评价机制现已成为人才强国和教育强国建设的重要组成。
（二）职业技能等级认定制度：“放管服”改革的顺势而为
我国于2015年首次提出要推进“放管服”改革，于2018年首次提出要建立职业技能等级认定制度，从时间上来看，职业技能等级认定制度是在“放管服”改革的大背景下建立并完善的。正因为如此，几乎所有关于“职业技能等级认定制度”的文件都会提到“放管服”改革，同时肯定职业技能等级认定制度在“放管服”背景下促进人才成长和发挥作用的重要地位。
长期以来，我国技能人才评价机制存在诸多问题：首先是评价主体单一化，主要以政府部门为主；其次是证书监管直接化，市场、组织等社会化力量参与监管不够；再次是服务对象模糊化，技能人才评价重在为国家培养和选拔高素质的技术技能人才，而轻于对用人单位、职业院校和人才自身的服务。在问题导向的驱动下，职业技能等级证书制度产生并发挥着应有作用。
三、方向与举措：“放管服”改革之于职业技能等级认定制度
从本质上看，职业技能等级认定是技能人才评价机制领域“放管服”改革的产物，也从不同层面推进人才评价机制的“放管服”改革，兼具“结果”与“动力”双重属性。同时，职业技能等级认定制度在推进人才培养评价机制改革方面呈现独特表征。
（一）认定主体呈现市场化、社会化特征
“简政放权”是“放管服”改革的重要前提，涉及到“为何放”“放什么”“放给谁”三重问题。弄清这三重问题的关键在于，纵向比较职业技能等级证书制度产生之前的技能人才评价机制存在的“主体”表征。
“为何放”涉及到主体单一问题。原有的技能人才评价主体包括评价标准的制定、评价工具的实施和评价效度的检验均以政府部门为主，市场、组织、院校等社会力量参与不足，而且技能人才评价的方式主要以“资格审批”为主，直接导致评价的效率和效度双低问题。职业技能等级认定制度在参与主体上则呈现出市场化、社会化的显著特征。《关于改革完善技能人才评价制度的意见》明确规定，由用人单位和社会培训评价组织按照有关规定开展职业技能等级认定。而且，相比于职业资格评价以国家职业技能标准为单一标准，职业技能等级认定则兼顾国家职业技能等级标准和行业企业评价规范，行业企业评价规范的制定主体则是行业企业。
“放什么”涉及到职责边界问题。“放管服”改革的关键在于转变政府职能，使政府职能由以政治职能为主向社会公共服务职能转变。《关于改革完善技能人才评价制度的意见》明确指出，要进一步明确政府、市场、用人单位、社会组织等在人才评价中的职能定位，建立权责清晰、管理科学、协调高效的人才评价管理体制。职业技能等级认定制度的主体主要有以人社部门为主的政府部门、用人单位和社会培训评价组织，各主体之间职责边界清晰，其中人社部门为国家职业技能标准的制定者与颁布者，主要发挥人才评价宏观管理、政策法规制定等作用。用人单位和社会培训评价组织是职业技能等级认定的具体实施者以及行业企业评价规范的开发者。以上举措规避了多元化主体之间权责模糊化的问题，体现了政府人才管理职能的转变，消除过度干预，强化服务指导，切实保障用人主体的自主权，充分发挥市场在人才资源配置中的决定作用。
“放给谁”涉及到放权承接问题。“放权”是“简政”的重要举措，“放权”意味着政府部门将部分权力下放以实现“瘦身”，进而整合资源、集中精力强化政治职能之外的其他职能。但是“放权”仅是第一步，谁来承接以及能否“接得住”“接得好”则直接决定着政府职能转变的效能。2020年，人社部印发的《职业技能等级认定工作规程（试行）》指出，要发挥市场、社会等多元评价主体的作用，积极培育发展各类人才评价社会组织和专业机构，逐步有序承接政府转移的人才评价职能。具体而言，人社部门是“放权”者，除保留国家职业技能标准的制定等宏观职能外，其他具体工作则由用人单位和社会培训评价组织等“受权”单位承担。“谁来接”的问题得以解决，至于能否“接得住”“接得好”，则有赖于政府部门的监管与服务力度和水平。
（二）监管方式呈现后置化、信息化特征
“放管结合”是“放管服”改革的重要支撑，涉及到“谁来管”“管什么”“怎么管”三重问题。“放管服”改革是以构建服务型政府为价值导向的，与服务型政府相对的是管制型政府，二者在监管理念、监管手段、监管效果等方面均有本质差别。相比于管制型政府的“弱监管”和“小监管”，服务型政府更加注重事中事后的“强监管”。总体来看，职业技能等级认定制度领域的监管呈现后置化和信息化特征，即注重事中事后监管以及“互联网 ”的监管方式占比越来越大。
“谁来管”涉及到监管主体问题。《关于改革完善技能人才评价制度的意见》等文件对职业技能等级认定制度的监管主体进行了明确规定。由原先注重政府部门的外在监管转变为强化用人单位和社会培训评价组织通过评估的形式进行自我监管，结果及时向社会公开，接受社会的舆论监督。当然，人社部门等依然发挥主要监管作用，只是由监管前置转变为事中事后监管。由此，职业技能等级认定制度便形成以人社等政府部门、用人单位、第三方组织等联动监管机制，有利于整合监管资源、提高监管效能。
“管什么”涉及到监管事项问题。“放管服”改革倒逼监管前置转变为强化事中事后监管，决定了监管主体对职业技能等级制度的监管范围和事项也随之发生变化。监管前置主要是指将审批事项前置，不利于降低准入门槛进而营造良好的营商环境。强化对职业技能等级认定制度的事中事后监管主要体现在对技能人才评价工作目录的动态调整，并及时向社会公开。同时，严格治理“乱收费、滥发证”等问题，确保“宽进严出”。
“如何管”涉及到监管方式问题。职业技能等级认定涉及到的主体较多而且操作复杂，因此采取现场督察、同行监督和社会监督相结合的方式。在采取“双随机、一公开”等传统监管方式的基础上，提高监管的网络化、信息化、智能化水平，以“互联网监管”的方式提高监管效能，逐步建立起职业技能等级认定工作质量监控体系。
（三）服务对象呈现多元化、精准化特征
“优化服务”是“放管服”改革的重要目的，涉及到“宏观”“中观”“微观”三重服务对象。“放”“管”“服”看似自成体系，实则密不可分，其中“服”是“在我国政府部门的‘放’与‘管’更加深入以后的管理理念，‘服’的目的就是为了建设公共服务型政府”。职业技能等级认定制度的服务属性主要体现在以下三个方面。
宏观层面，服务于人才强国的战略目标。我国是人口资源大国同时也是人力资源大国，一直以来，我们始终坚持人才强国战略，致力于将我国由人力资源大国发展为人力资源强国。实施人才强国战略首先要树立科学的人才观，“人才”既包括基础研发人才，也包括技术技能人才，职业技能等级认定制度从评价的角度来提升技能人才的地位。实施人才强国战略还要依靠体制机制创新，要“遵循人才资源开发规律，坚持市场配置人才资源的改革取向，加强和改善宏观调控，建立充满生机与活力的人才工作机制”。职业技能等级制度注重对人才的过程评价、能力评价和综合素质评价，是人才工作体制的重大创新。
中观层面，服务于人才培养使用的有效衔接。职业技能等级认定一端连着培养单位，一端连着用人单位，其中培养单位主要是职业院校，尤其是高等职业院校，用人单位则是企业等。职业技能等级认定是人才评价机制，而职业院校不仅是人才培养主体，同时也承担着人才评价的责任，只是职业院校对人才的培养和评价均需对接企业的岗位标准、用人标准等。2019年1月，国务院印发《职业教育改革实施方案》，首次提出要启动1 x证书制度试点工作，探索实现学历证书和职业技能等级证书互通衔接。1 x证书制度促进了学校人才培养标准与企业岗位标准的有效对接，深化了产教融合、校企合作，推进了人才培养供给测结构改革，提升了人才培养与人才需求的适配度。
微观层面，服务于人才终身成长的现实需求。职业技能等级认定制度的最终指向是“人才”，这里的“人才”既包括在读的职业院校学生，也包括已经就业的人才。职业院校的职责不仅在于“育人”，更在于强化对学生的“职前”教育。2019年4月，教育部等四部门印发了《关于在院校实施“学历证书若干职业技能等级证书制度试点方案》的通知，提出要以学生为中心，通过改革培养与评价模式培养复合型技术技能人才，拓展学生的就业创业本领。此外，职业技能等级认定制度对“职后”人员技术技能的提升具有重要的促进作用。从“职前”培养到“职后”培训，职业技能等级认定制度对于构建终身教育体系和学习体系具有不可替代的作用。
总而言之，“放管服”改革背景下，职业技能等级认定制度的产生是人才评价机制改革的必然之举、应然之为，并且随着“放管服”改革的纵向推进不断完善。职业技能等级认定制度不仅是“放管服”改革的产物，更是“放管服”改革的驱动。通过提高人才培养质量，畅通技术技能人才成长通道，不断提升技术技能人才的社会地位，为转变政府职能、激发市场活力注入源源不断的人才动力。诚然，职业技能等级认定制度不仅存在“放管服”改革的一些共性问题，也存在着其特有问题，如职业技能等级职前认定与职后认定的标准尚不统一、渠道尚未畅通等，需要在理论研究、实践探索等层面不断解决。
（文章来源：《职业教育研究》）